新疆最应该合并的金三角三座城市奎屯乌苏独

改革开放以来，从制度变迁的角度看，中国城市发展过程可以视为一个博弈过程。就城市之间的关系而言，可以分为城市竞争阶段、区域竞合阶段和区域内城市一体化阶段。目前，我国许多城市都进入了城市发展的区域竞合阶段。随着我国城市区域的进一步“竞合”，城市重组的现象也将逐步增加，但是，通常所理解的“城市重组”，只是单纯的大城市吃掉小城市，或者提高小城市的行政级别，这只是在表面解决了城市发展的空间扩张问题，而对于城市基础设施、交通发展、城市规划和经济发展等多方面缺乏远景目标的设置，并不能真正达成“城市重组”的目的。故而，通过对目前我国“城市重组”现状的考察，基于行政区划的基本理论，对“城市重组”的理解跳出行政区划的范畴，为其界定更为完整的内涵和外延，使“城市重组”成为区域资源、城市基础设施、产业结构和行政区划等多个层面的重组对我国城市的发展已显得至关重要。

北疆铁路沿线的奎屯、乌苏与克拉玛依市独山子区，在农业、工业和交通运输业的发展上各具优势，相对于天山北坡经济带的其它区域具有更为突出的良好区位条件和发展潜力。但是，三地在行政区划上隶属于不同的地区管辖，在经济发展、城市建设和资源配置等各方面无法形成一体化的发展，使区域发展存在巨大的瓶颈。所以，对其进行行政区划的调整，扩张三地城市发展空间已是刻不容缓。在对新疆少数民族地区行政区划体制进行考察的基础上，将奎屯、乌苏与独山子地区问题的解决和“城市重组”的理论相结合，寻找具有实效性和可操作性的解决方式，将对三地今后的发展乃至整个天山北坡经济带的发展起到巨大的推动作用。

一、城市重组概念的提出

（一）城市重组的含义

对于“城市重组”的简单解释就是相邻城市行政单元的一种重新组合和划分，属于行政区划调整的范畴，在实际操作中往往是大城市吃掉小城市，只是单纯的通过城市区域范围的扩大来解决城市发展中的行政分割现象。本文提出的“城市重组”应该是内涵和外延更为广泛的一个概念，可以这样定义：“城市重组是指在城市发展到一定阶段，为解决相邻城市行政区划上的分割现象，消除城市发展中的行政阻碍，通过行政区划的调整，进而实现资源、城市基础设施和经济发展等多方面的重组来实现区域发展的一体化的调整手段”。

（二）城市重组的目标

区域的繁荣和发展是在多个城市合力的作用下产生的，城市重组就是通过城市间的分工合作，实现资源的合理配置，实现经济发展的全面规划，避免地区的重复建设和恶性竞争的产生，实现企业、产业和城市三个层面上的一体化，达到通过城市重组的方式实现区域间城市发展的协调一致。

（三）城市重组的方式

城市重组的基本方式是行政区划的调整，这种调整是在国家法律和政策指导下结合地区实际情况进行的调整。初期，应逐步调整各城市间的产业结构并制订一系列的专项规划，先一步实现经济发展上的重组；在条件具备后，再实施行政区划的调整，完成城市的重组。

二、“金三角”地区概况及作用强度分析

（一）“金三角”地区概况

“金三角”是奎屯、乌苏和克拉玛依市独山子区的简称，位于天山北坡中西部和准噶尔盆地西南缘，总面积约平方公里，年区域内总人口约占天山北坡经济带总人口的12.4％，约占全疆的2.88％，创造的国内生产总值占天山北坡经济带的6.97％，占全疆的3.32％。奎独乌三城的合并数据为：总面积.54平方公里，城区人口34.6万人，城市规模排名新疆城市第9名；城市建成区面积79.53平方公里，排名新疆城市第4名，仅次于乌鲁木齐市、库尔勒市、喀什市；年地区生产总值（GDP）.48亿元，排名新疆城市第3名，仅次于乌鲁木齐市亿元、库尔勒市.93亿元，高于克拉玛依区.51亿元、石河子市.99亿元、昌吉市.17亿元；奎独乌三角区域内主要城镇和产业发展空间范围约为平方公里。

“金三角”地区是新疆区域资源开发程度和生产力发展水平最高的地区之一，是新兴的工业基地和大型的农产品产区及北疆西部的交通运输枢纽。“金三角”区域经济的影响力和辐射能力，促使“金三角”区域社会经济发展整体驶入了天山北坡经济带经济发展的快车道，成为了天北经济带的一个重要的经济发展小区。

（二）“金三角”地区城市间作用强度分析

随着天山北坡经济的快速发展，特别是多方位横向联合的高层次发展，三地间由于劳动地域分工的结果，在经济发展过程中相互联系的程度越来越紧密，存在着非常强的经济联系。对三地间的经济联系程度的大小可以通过对其相互作用强度的分析来考查，主要依据是奎屯、独山子和乌苏及其附近主要城市之间的距离、人口和GDP。奎屯、乌苏和独山子三地间的相互距离都在21km以下，与石河子和沙湾相距较近，与克拉玛依的距离在～km之间。

除了距离较近外，三地间的经济联系和相互吸引力也较强。我们可以依据三地及主要邻近区域之间的距离、人口和GDP来推算三地间的相互作用强度。城市间相互作用强度深受距离影响，三地相互间距离较近，联系密切，作用强度也较大。此外，可以从三地与相邻城市作用强度的对比中看出该区域由于距离上的优越性及本身的经济实力，相互作用强度远高于相邻的其它城市，这就有力的证明了三地城市重组的必要性和紧迫性。

三、区域发展中存在的问题

（一）行政掣肘带来的负面影响

奎屯、乌苏和独山子不但区位邻近，而且具有紧密的经济联系，已经成为天山北坡经济带中仅次于乌鲁木齐的经济发展中心，但三地在行政区划上分属于不同的地、州、市管辖：乌苏与奎屯同处于伊犁哈萨克自治州，但是乌苏属于塔城地区管辖，而奎屯又是新疆生产建设兵团第七师驻地（七师机关很多部门已经搬迁到了胡杨河市，但是奎屯市北面还有第七师天北新区）；独山子是克拉玛依市的一个区，距离克拉玛依市区达.4km，由于历史发展的客观原因成为了克拉玛依市的一块飞地。

这种行政区划的分割导致了经济发展的人为割裂，造成资源的浪费、经济的无序竞争以及地方保护的形成，对三地互补优势的发挥、城市发展空间的扩张以及三地的城市一体化发展造成了巨大的障碍。

（二）区内离散作用的制约

行政区划的阻隔使“金三角”地区的经济版图被割裂为大小不一的市场板块，制约了区内产品、人才、企业的自由流动，使经济资源无法迸发出最大活力。这使得三地间虽存有优势互补的客观事实，但它们之间的竞争因素也客观存在。在这种影响下，三城市之间的联合互动受到很强的影响，相互之间存在严重的分割离散现象，诸如市场分割、滥用优惠政策、基础设施建设各自为政都在三地发展的过程中有所体现。最为严重的是，行政区划的分割也使得该区经济画地为牢，行政力量侵占市场功能，阻碍生产要素按照正常市场规律流动和配置。这一切都表明了当前该地区的合作还是浅层次的，这种各自为政的发展格局使得该地区一体化的发展趋势受到严重的阻隔。

（三）区位及交通优势明显，开发利用度不够

奎屯、乌苏和独山子同位于北疆铁路沿线的结点位置，处于天山北坡经济带的交通要道上，具有良好的区位条件。该区公路交通以奎屯为中心，呈“十字”形展开。三地间的交通主要由、国道相连接，缺乏便捷的通道，如由乌苏至独山子需先由乌苏进入国道，再由国道进入独山子石油大道，才能抵达独山子市区。在经济发展的过程中，三地没有充分利用其区位和交通优势联合发展，忽视了交通区位优势可以为第三产业的发展带来的机遇。究其根本原因主要是由于行政区划的分割，导致三地交通运输业及相关产业的发展不能形成相互协作，共同发展的局面。

（四）产业互补优势明显，但缺乏联动

三地产业发展各具优势：乌苏是大型的农产品产区，奎屯是北疆沿线重要的交通枢纽，独山子是新兴的工业基地，具有突出的产业互补性。该区域第一产业产值以乌苏最高，独山子的第二产业占据着该区第二产业GDP比例最高，奎屯则第二、第三产业发展较为均衡，第二产业中以轻工业为主，第三产业发展基础较好。但是由于行政阻隔的原因，三地的产业发展始终是各自为政，虽然已经具有良好的工业基础，但三次产业之间关联度低，特别是第二产业产业链不紧密，规模效益低。

四、“金三角”地区城市重组构想

基于以上对奎屯、乌苏和独山子间城市作用强度的分析及三地发展中存在的主要问题的分析，可以看出对“金三角”地区进行城市重组已是迫在眉睫。鉴于三地一体化发展中产生问题的主要原因是行政区划体制的分割，故而对其城市重组主要是通过行政区划体制的重组，打破其行政隔离状态，达到自然区、经济区和行政区的一致。

重组的初期，调整三地间产业发展方向实现三地间的产业重组，进而通过编制区域国土开发规划、组织实施地区协作及横向经济联合规划、重大区域性资源开发利用及保护等专项规划，将该区域战略发展方向具体化，以便在不同程度上推动该区域经济社会的统一发展，使三地间的经济区划实现统一，在条件成熟后，实行行政区划的调整，实现三地间的城市重组。

（一）行政区划调整，整合城市

三地目前都面临城市发展空间的扩展问题，对三地政府而言，改变这种情况面临着诸多困难，但这种问题是无法回避的，要使三地的发展提升，必须对此做出明确的选择，对行政区划进行有效的整合，以便解决地区经济发展的跨市协调、组织和决策等问题，促进城市的一体化发展，让城市与经济的发展找到新的发展空间。

1.奎屯、独山子、乌苏三地合并设立地级市行政区划的划分依据是历史沿革和政治管理的便利，而经济区划则主要是由经济主体在市场力量的牵引下离合融散塑造而成，二者之间难以保持一致。对“金三角”地区的行政区划调整首先就应该遵从该地区的空间布局和经济联系，根据三地间的经济联系和区位条件将三地重组成为一个地级市，使该区能够充分享有与其经济发展水平相适应的经济发展权和待遇权。

2.克拉玛依搬迁至奎屯，将奎屯、乌苏并入克拉玛依市三地与克拉玛依市的距离都在～km以内，由于克拉玛依市的工业发展程度较强，对三地具有一定的辐射作用，而克拉玛依在城市发展的过程中同样也面临着城市范围扩张的问题，考虑到天山北坡经济带发展的长远目标，可将奎屯和乌苏并入克拉玛依区划范围以内，将克拉玛依市政府搬迁至奎屯，使该区的经济发展中心逐渐向“金三角”区域转移，有利于实现三地产业发展的远景目标。克拉玛依市政府也可以不搬迁，将奎屯和乌苏并入后，在“金三角”地区组建相应的统一管理机构，对三地进行统筹管理，未来克拉玛依市的发展可以向双核心模式发展。

（二）建立促进经济发展的协调机构

目前，大多地区在城市化的过程中都体现出了行政区划体制与城市化进程的要求不匹配的情形，但解决的策略却不能囿于行政区划。这是因为，行政区划首先是一种国家的管理体制，涉及到国体、政体、国家发展的阶段和地方利益的平衡等多方面的因素，行政区划的设置、变更必须服务于政治这一根本目的。故而，考虑到“金三角”地区行政区划调整的实现性和时间性，应首先建立相应的以促进三地经济发展为目的的经济协调机构，缓解已经存在的经济区划的分割问题。

这种经济协调机构，可以理解为以促进三地经济的发展和三地在生产、流通等方面的紧密联系为出发点，使三地在经济发展中能够互相协作，以建立内部具有很强经济集聚性的经济综合体为目的的协调机构。在“金三角”地区建立经济发展协调机构，是指不涉及地地之间与兵地之间行政管理体制，在该区的城市之间根据经济实力等多方面的影响因素，确认存在一个区域中心城市的前提下，确定该区域的经济腹地，在区内实现商品流通、技术协作、资金融通、信息传递、交通运输网络和通讯网络等的一体化发展，力求在远景发展目标的设置上着眼于整个“金三角”地区的发展利益。

（三）产业结构调整，地区同步发展

在建立经济协调机构的基础上，首先要完成的就是该区域产业的重组，在以区域合作为出发点，以产业结构升级和优化为核心的基础上，逐步达到“金三角”地区经济发展的一体化，促进该地的城市化发展，使该地区行政区划调整早日实现，实现自然区、经济区和行政区的真正统一，从而有力的带动区域经济发展，使该区域真正成为北疆西部的经济发展中心和城市中心。

1.工业为主导。该区域内的工业发展以独山子最具潜力。独山子区工业总产值占“金三角”地区工业总产值的比重极高，而其人口仅占该区的比例最低。近几年随独山子乙烯工程的兴建、石化企业的发展和中哈石油管道的铺设，其工业发展势头始终处于快速上升之中，而奎屯则以轻工业为主。在三地产业重组中首先应该以工业发展为主导，加强独山子的石油化工业的发展，培育奎屯成为石油化工下游产品的加工基地。通过建立三地在工业发展上的先期合作，带动该地其它产业的发展。

2.农业为基础。“金三角”地区宜农面积较大，该区域内拥有耕地.67公顷，从统计资料看，每公顷农田的农村用电量、农用化肥、农业机械总动力都大大高于全疆平均水平，有效灌溉面积几乎达到％。区内农业总产值以乌苏地区所占份额最大，乌苏农业生产总值占该区农业生产总值的90%以上，近几年，乌苏发挥光热资源优势，棉花生产发展很快，已成为全国最大的产棉县（市）之一。应予加强乌苏的农业基础地位，围绕石油工业的发展，提供更多的农产品，与独山子区和奎屯之间建立产业互动。

3.大力发展第三产业。奎屯、乌苏和独山子都位于北疆铁路沿线，具有良好的区位条件和交通条件。公路交通以奎屯为节点呈“十字”形展开，、国道和乌奎高速公路在奎屯交会，奎屯至赛里木湖的高速公路也非常通畅，这更加强化了奎屯在北疆公路运输的优势地位，使奎屯成为了辐射新疆北部所有边境口岸的节点。奎屯火车站作为第二条亚欧大陆桥从中国西部入境的第一个区段编组站。已建有粮油、棉花、生产资料、石油、百货等物资中转仓库和铁路专用线。

此外，奎屯与北屯之间的铁路使该区域的作用范围远远超出其本身的辖区范围，促使其向成为北疆西部地区最大的经济中心的方向发展。目前，应率先建立三地间快捷的联系通道，再凭借奎屯的交通优势，将其发展成为区域的物流中心，这不仅对“金三角”地区的交通运输业的发展起到巨大的推动作用，也将会使交通运输业成为龙头带动该区域内第三产业的整体提升，从而对整个天山北坡经济带的发展起到不可替代的作用。

在城市化发展的过程中，我国众多的城市面临着城市空间扩展的需要与行政区划分割之间的矛盾，对其解决的办法不应只囿于单纯通过行政区划体制的调整来扩展城市发展的空间，而应该是城市与城市之间既要合理分工、发挥专长，又要加强联合与协作、优势互补、共同发展，在多方面实现城市的重组。而在城市重组的区域，最终所要达到的是通过行政区划调整重新组合城市的空间形态，以便在经济、社会和城市发展上达到真正的一体化。

对“金三角”区域的城市重组是多方面、多手段和长期的工作，必须克服各方面的阻力，实现城市重组，以便更好的发挥“金三角”区域的经济影响力和辐射力，促使“金三角”区域经济的一体化发展和中心城市的形成，使其成为天山北坡经济带发展的关键组成部分，从而达到带动天山北坡乃至全疆经济发展的目的。

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